服务型制造政策升级 从补位创新走向结构重塑

制造业从“0到1”进入到“从有到优”“由点及面”的深度攻坚阶段

　　近日，工业和信息化部、人力资源社会保障部、商务部等七部门联合印发《深入推动服务型制造创新发展实施方案（2025-2028年）》（以下简称《实施方案》），为我国服务型制造的当下及未来发展绘制了清晰的发展路线图。

　　《实施方案》明确提出，到2028年，服务型制造在制造业高质量发展中的作用进一步增强，要完成20项标准制定，打造50个领军品牌，建设100个创新发展高地。《实施方案》的出台标志着我国推动制造业与服务业深度融合进入到一个系统化、精准化、创新化的新阶段。

　　重塑结构直面创新发展核心挑战

　　服务型制造是将服务深度嵌入制造业产品全生命周期和各环节，实现制造与服务融合发展、促进信息化和工业化深度融合、加快建设现代化产业体系的新型产业形态，对增强制造业价值创造能力、提升制造业发展质量效益具有重要作用。

　　2016年以来，工业和信息化部联合相关部门先后印发实施《发展服务型制造专项行动指南》（以下简称《专项行动指南》）《关于进一步促进服务型制造发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），服务型制造发展取得积极成效，对制造业高质量发展赋能作用逐渐显现，但还存在关键技术供给能力薄弱、标准体系尚不健全、典型模式分行业分领域应用不平衡、统计监测难度较大等问题。

　　《实施方案》提出，到2028年，服务型制造典型模式广泛普及、新模式不断涌现，产业生态持续优化，重点领域生产性服务业保持快速发展，制造与服务全方位、宽领域、深层次融合发展格局进一步完善，有力促进制造业优化资源配置、拓展发展新空间、延伸产业链、提升价值链，为建成具有中国特色、世界水平的服务型制造体系奠定坚实基础。

　　《实施方案》是国家层面在服务型制造领域的又一重要政策部署，标志着制造业从“0到1”进入到“从有到优”“由点及面”的深度攻坚阶段。与过去的《专项行动指南》和《指导意见》相比，本次方案最鲜明的特征在于直面创新发展的核心挑战。

　　兰州大学经济学院副教授周平录对中国工业报表示，《实施方案》最大的变化是从部门推动走向了系统协同，强调的是科技创新和产业创新的双向融合，构建从技术攻关、模式创新到标准体系、品牌培育、示范高地的一整套创新链条，推动服务型制造从补位式创新真正走向结构性重塑。

　　周平录表示，在创新内容上，《实施方案》不再是单点突破，而是强调融合攻关。强调以场景为牵引，把需求感知、研发设计、协同交付、智能运营串成一个完整的创新闭环，推动共性关键技术的系统化协同。

　　在创新模式上，《实施方案》从示范推广迈向了场景驱动和价值共创。通过构建典型场景、开放平台、共享工厂，让服务型制造真正融入生产端、消费端和国家战略端，实现产业生态层面的价值共创。

　　苏商银行特约研究员高政扬告诉中国工业报，在关键技术攻关方面，《实施方案》提出聚焦需求感知、集成研发设计、协同交付部署、智能运营监测管理等核心环节，建立技术攻关、成果转化、应用迭代的闭环机制，将攻关方向与制造业实际痛点精准对接。同时，强化与工业智能技术的攻关联动，推动服务型制造与智能制造深度融合。

　　在模式创新方面，除升级共享制造、个性化定制等模式外，《实施方案》更前瞻性提出模型驱动研发等新型模式。通过技术创新与模式创新的双向赋能，形成技术突破、模式创新、价值提升的良性循环。

　　高政扬表示，从技术、模式、生态的全链条创新设计，或将有效解决服务型制造“最后一公里”问题，推动制造业从单纯产品制造向产品、服务、解决方案的综合价值创造转型。

　　在关键技术攻关和探索新模式方面，还应如何具体推动？周平录建议，第一，要打破行业壁垒，构建跨领域的协同创新机制。可以依托国家重点实验室、制造业创新中心这些平台，把人工智能、数字孪生、工业互联网等关键技术纳入服务型制造的核心体系，通过揭榜挂帅、协同攻关等方式，让企业、高校和科研院所真正形成共研共创、成果共享的创新生态。第二，要坚持“技术+模式”双轮驱动。第三，要以场景为核心推动模式创新。

　　因业施策破解应用不平衡

　　服务型制造并非“一刀切”的万能公式，在各行业的应用深度和形态本就存在天然差异。针对当前存在的典型模式分行业分领域应用不平衡问题，《实施方案》强调精细化和定制化政策导向，提出分类推进服务型制造模式推广应用，分行业分领域推进服务型制造典型模式广泛普及。

　　周平录分析，在服务型制造模式具体推广中，关键是要分业施策、分类推进。一是要根据行业特点和数字化基础分层推进，比如对装备制造这类技术密集型行业，要重点强化“产品+服务”的系统解决方案，推动从卖设备转向卖整体产能和运维服务。二是对消费品行业来说，更重要的是通过数字化手段实现个性化定制和柔性生产。三是对于数字化基础薄弱的传统行业，则应从数字化改造切入，逐步建设基础数据平台和工业互联网节点，先解决“能连、能看、能管”的问题，再谈“能服务、能创新”的目标。

　　天娱数科首席数据官吴邦毅接受中国工业报采访时表示，在服务型制造模式推广过程中，分行业分领域应用不平衡的核心矛盾，本质是通用数字化方案与行业个性化需求的错配，解决思路是应始终围绕先顶层对齐战略、再中层适配行业、最后底层落地场景的递进逻辑展开。

　　周平录建议，要强化行业龙头企业的引领作用，打造一批典型示范项目，带动上下游共同转型。推动跨行业经验交流与技术迁移，把制造业数字化、智能化的先进做法推广到传统行业，形成可复制的模式样本，让服务型制造从点上突破走向面上普及，真正实现跨行业、跨领域的均衡发展。

　　赋能主体激发经营主体发展活力

　　宏伟的蓝图最终需要千千万万的企业来绘就。对于广大中小企业而言，向服务型制造转型常面临不敢转、不会转的困境。对此，《实施方案》将激发经营主体发展活力作为核心任务之一，其政策着力点正是为了化解这些痛点。

　　高政扬表示，在激发经营主体发展活力方面，企业将受益于一个更加协同的融通发展生态。《实施方案》强调引导龙头企业开放平台资源，支持培育一批服务型制造转型方案提供商，大幅降低中小企业试错成本和技术门槛。

　　在夯实发展底座方面，将受益于新型基础设施的普惠化接入和资源共享。《实施方案》要求，深化“5G+工业互联网”融合应用，并按需布局算力基础设施，为中小企业提供低成本、高可靠性的数字底座。

　　“特别是共享制造培育提升行动，针对中小企业资源闲置与不足并存的矛盾。通过推动建设共享制造平台和共享工厂，中小企业可以像网购一样，在平台上分包其他企业的闲置产能或租用共享工厂里的高端设备。”高政扬说。

　　《实施方案》特别强调要完善生产性金融服务体系。周平录说：“也就是说，不仅提供贷款融资，更注重产融结合。比如，通过设备融资租赁、订单质押、供应链金融等方式，帮助中小企业缓解现金流压力。同时，引导银行和保险机构开发面向服务型制造的专属金融产品，让企业能以更低成本获得发展资金。

　　周平录表示，《实施方案》最大的特点是“接地气”。它不仅关注宏观层面的体系建设，更注重企业端的可操作性，有望有效解决中小企业不敢转、不会转、转不起的困境，真正享受到服务型制造带来的价值提升。

　　衡量成效设定量化指标

　　《实施方案》设定了到2028年完成20项标准、打造50个领军品牌、建设100个创新发展高地等量化目标。

　　前金融从业者、现深圳东风环境有限公司副总裁胡双对中国工业报指出，对领军品牌，除品牌价值外，《实施方案》应考核服务收入占比、客户复购率、服务利润率等财务指标。对创新发展高地，《实施方案》考核可增加服务型制造企业密度（家/平方公里）、产业链本地化协同率等区域生态指标。

　　“真正的考核应在三个定性维度。”胡双表示，一是价值链提升度，即衡量一个高地或品牌是否让制造业从“成本竞争”转向“价值竞争”。如是否形成了新型数据服务、知识产权或算法模型的收入来源。二是产业协同度，即衡量其与上下游企业的协同数字化程度，如供应链信息透明度、共性技术平台共享率。三是生态可持续度，即衡量创新高地是否实现了绿色制造、碳足迹可追溯、循环利用体系等长期价值。

　　周平录表示，成效不能只看数量，更要看质量和带动效应。首先，从品牌角度来说，真正的领军品牌要体现出技术领先性和服务创新力，不仅在国内市场具备高市场份额，更要在国际市场上具备产业链整合和品牌溢价能力。其次，从创新高地的角度看，要评估其在集聚创新资源、孵化新模式、带动区域产业升级方面的贡献，比如是否形成了跨界协同创新生态，是否成为上下游企业数字化转型的示范标杆。再次，还要关注这些品牌和高地的可持续发展能力，即它们能否持续输出创新成果、形成标准引领，并带动相关产业形成正向循环，而不是“一次性工程”。

　　《实施方案》提出，促进制造业优化资源配置、提升价值链。周平录认为，有三项关键的定性衡量标准：第一，要看创新的渗透深度，也就是服务型制造是否真正融入了生产全过程，实现从制造向“智造”“服造”的转变。第二，要看产业的协同广度，评估不同环节之间的协作是否更加紧密，比如设计、生产、服务是否实现数据贯通与价值共创。第三，要看转型的价值贡献度，也就是服务型制造是否带来了产业附加值提升、就业结构优化和生态链完善。

　　“简单来说，我们不仅要看‘做了多少’，更要看‘做得怎么样’‘带来了什么’，这才是衡量服务型制造高质量发展的关键标准。”周平录说。（吴晨 王珊珊）

　　 转自：中国工业报